민주정당과 민주선거의 동향연구인문사회레포트

Ⅰ. 정당

1. 서론: 21세기의 정당 연구-샷슈나이더와 헌팅턴으로 돌아가기
2. 기성민주주의 정당정치: 위기와 재조정

(1) 대중정당에서 선거전문가 정당으로
(2) 새로운 정당과 대안조직의 도전
3. 신민주주의 정당정치: 기대의 좌절과 절름발이 성장

Ⅱ. 선거

1. 서론: 왕성한 선거연구, 무엇을 다루는가?

2. 선거연구의 방법: 어떻게 연구하나?
3. 연구주제별 최근 동향

(1) 선거제도
(2) 후보선정
(3) 선거운동

Ⅲ. 결론

– 참 고 문 헌 –

민주정당과 민주선거의 동향연구

Ⅰ. 정당

1. 서론: 21세기의 정당 연구-샷슈나이더와 헌팅턴으로 돌아가기
2. 기성민주주의 정당정치: 위기와 재조정

(1) 대중정당에서 선거전문가 정당으로
(2) 새로운 정당과 대안조직의 도전
3. 신민주주의 정당정치: 기대의 좌절과 절름발이 성장

Ⅱ. 선거

1. 서론: 왕성한 선거연구, 무엇을 다루는가?

2. 선거연구의 방법: 어떻게 연구하나?
3. 연구주제별 최근 동향

(1) 선거제도
(2) 후보선정
(3) 선거운동

Ⅲ. 결론

– 참 고 문 헌 –

Ⅰ. 정당

1. 서론: 21세기의 정당 연구–샷슈나이더와 헌팅턴으로 돌아가기

“정당정치를 떠나서 민주주의를 생각할 수는 없다.” 60년 전에 샷슈나이더가 제기했던 이 명제는 (Schattschneider 1942) 오늘날에도 여전히 정당정치 연구의 철학과 범위, 방향을 지배하고 있다. 단지 지난 30년간에 이뤄진 민주화, 정보화, 세계화의 물결은 샷슈나이더의 명제를 선진민주주의와 신민주주의의 맥락에서 각각 나름대로 변형시켰을 뿐이다. 주로 서유럽과 북미에 자리 잡고 있는 선진민주주의 국가에서 지난 30년간 정당정치 연구를 지배한 연구과제는 ”정당정치는 과연 쇠퇴하고 있는가? 따라서 민주주의는 쇠퇴하고 있는가?“의 문제였다. 한편 지난 30년 사이에 민주주의 클럽에 새로 가입한 70여 개국의 신민주주의 국가들의 정당연구는 ”정당은 신민주주의에서 중요한 역할을 하고 있는가? 따라서 민주주의의 공고화에 어떻게 기여하는가?”라는 질문이 이끌어왔다고 할 수 있다. 한편에서는 쇠퇴와 위기를 논의하고, 다른 한편에서는 새로운 발전과 기대를 운위하지만, 이 두 명제는 동전의 양면과 마찬가지로 정당정치가 현대 민주주의의 결정적인 요소임을 전제하고 있다.
변형된 샷슈나이더의 명제를 중심으로 지난 30년간 수많은 연구들이 영국, 프랑스, 독일, 미국에서 정당의 …(생략) 이념, 조직, 당원, 재정 등에 대해서 검토하고 이를 통해서 정당의 쇠퇴, 위기, 혹은 적응의 문제를 분석해왔다. 즉 좌우 이념정당들의 이념적 정체성의 희석, 유권자들의 정당일체감의 쇠퇴와 투표율의 저하, 당원의 감소와 당비의 감소, 국고보조금과 국영 미디어에 대한 의존의 심화와 같은 다양한 현상들이 기성 민주주의의 정당위기론을 뒷받침하는 근거로 제시되어왔다. 다른 한편으로 수많은 연구자들이 지난 20년간 한국, 대만, 스페인, 브라질, 아르헨티나, 러시아에서 정당의 조직, 이념, 정책, 재정 등에 대한 분석을 통해서 신민주주의 국가에서 정당 역할의 성장과 발전의 가능성과 한계를 논의해왔다. 정당조직의 제도화, 유권자들의 투표행태의 안정화와 정당일체감의 형성, 정당들의 이념적 정체성 형성, 정당과 정부의 정책적인 연계 등에 대한 검토를 통해서 연구자들은 신민주주의의 맥락에서 정당발전의 가능성을 가늠해 온 것이다.
하지만 정당의 위기와 정당의 발전이라는 대조적인 문제를 전혀 다른 맥락에서 연구해온 정당연구는 놀랍게도 신민주주의와 구민주주의의 정당정치에서 상당한 수준의 수렴이 일어나고 있음을 발견해왔다고 할 수 있다. 이러한 수렴은 크게 두 차원에서 두드러진다, 첫째, 기성민주주의 국가들과 신민주주의 국가들에서 공통적으로 정당들은 점차 선거전문가 정당(electoral-professional party)으로 진화해가고 있다. 정당의 조직, 정당과 정부의 연계, 정당과 사회의 연계라는 핵심적인 세 차원에서 정당의 역할과 기능은 다른 무엇보다도 선거캠페인을 중심으로 재구성되고 있는 것이다. 둘째, 대부분의 민주주의 국가에서 정당들은 이른바 대안조직들, 시민단체, 시민운동, 이익집단들, 새로운 형태의 정당들과 기존의 역할을 나누어 갖거나 경쟁하는 공존의 시대로 접어들고 있다는 점이다.
그러나 이러한 수렴현상이 과도하게 강조될 수는 없다. 정당정치의 전세계적인 수렴현상은 30여 년전에 헌팅턴이 제기했던 신민주주의 국가들의 정당의 진화에 관한 명제를 다시 한번 조명하도록 요청하고 있다 (Huntington 1967). 헌팅턴은 근대화론이 팽배하던 1960년대 후반에 비서구 세계의 신민주주의 국가들의 정당이 서구의 기성민주주의 국가들의 정당을 닮아갈 것이라는 당시의 낙관적이고 순진한 진화론을 통렬하게 비판한 바 있다. 그렇다면 정당역할의 전세계적인 수렴 속에서 신민주주의 국가들의 고유한 특성과 발전경로의 문제를 이제 우리는 어떻게 이해해야 하는가? 여기서 우리는 신-구 정당정치의 활동과 존재 방식의 수렴에도 불구하고, 신-구 정당들은 각각 다른 경로를 통해서 수렴에 도달했다는 점에 주목할 것이다.
이제부터 우리는 지난 30년간의 정당연구의 대상과 방법을 신-구 민주주의에서 정당정치의 수렴현상을 중심으로 검토하고자 한다. 이때 정당정치의 수렴현상은 정당연구의 고전적인 세 영역–조직, 사회적 기반, 정부와의 연계–을 중심으로 검토될 것이다. 또한 이러한 검토는 공간적으로는 서유럽의 선진민주주의국가들과 남-동유럽, 아시아, 남미에 흩어져 있는 신민주주의 국가들의 정당정치에 대한 연구를 포함하게 될 것이다. 끝으로 이러한 정당정치의 두 가지의 수렴현상이 민주주의의 성격과 미래에 대해서 갖는 의미를 논의하는 것으로 이 글의 결론을 삼을 것이다.

2. 기성민주주의 정당정치: 위기와 재조정

(1) 대중정당에서 선거전문가 정당으로

1970년대에 선진민주주의의 위기가 폭넓게 논의되기 시작하면서, 민주주의의 기관차라는 정당정치에 대한 연구 역시 위기라는 화두가 지배하게 되었다. 당시 민주주의의 위기가 1930년대 이래로 서유럽 정치를 특징지어온 케인즈적 타협체제의 와해에서 비롯된 바와 같이, 정당정치의 위기 역시 이러한 역사적 체제의 붕괴라는 관점에서 논의되었다. 구체적으로 말하자면, 립셋과 로칸의 유명한 결빙명제가 제시했던 바와 같이 (Lipset and Rokkan 1967), 선진민주주의의 정당들은 1930년대부터 좌파와 우파가 역사적인 계급타협을 형성하고 유지하는 데에 핵심적인 역할을 해왔다고 할 수 있다. 이른바 대중정당(mass party)이라는 양식을 통해서 정당정치는 계급타협과 정치적 안정의 핵심 고리 역할을 해왔다. 좌파와 우파 정당들은 시민들에게 하나의 일관된 이데올로기를 통해서 정치적 세계관과 판단기준을 제공했고 시민들은 정치적 충성심과 소속감, 일체감의 대상으로서 정당을 파악하고 있었다. 따라서 정당일체감을 지닌 지지자들은 충성스럽게 안정적으로 자신의 계급정당에 투표하고 나아가 정당원으로서 정당의 여러 가지 활동에 참여해왔다. 이러한 시민과 계급대중정당의 연계를 유지하기 위해서 방대하고 위계적인 조직이 구축되고 이러한 조직은 거대한 규모의 당비와 당원을 통해서 유지되었다. 또한 계급정당의 이념은 정부의 정책을 긴밀하게 통제함으로써, 시민들의 이익, 정당의 이념과 공약, 정부의 정책은 하나의 유기적인 연계 구조를 형성하고 있었다 (Neumann 1956).
그러나 계급대중정당은 1960년대 말부터 피로현상을 보이며 흔들리기 시작했고, 이는 곧 케인즈 타협체제의 붕괴를 알리는 것이었다. 대중정당의 위기는 주로 시민과의 연계의 약화, 정당조직의 쇠퇴라는 두 측면에서 두드러졌다. 우선 시민과의 연계(party in electorate)의 약화는 대중정당 위기의 가장 핵심적인 양상을 구성하였다. 시민들에게 정치적 세계관을 제공하고 그에 따라서 정치적 판단과 행동의 준거를 제공하는 핵심 연계구조로서의 정당의 위상은 크게 흔들리기 시작하였다. 위기는 몇 가지의 경험적인 관찰을 중심으로 포착되었다. 일군의 연구들은 시민들이 정당에 대해서 갖는 정당일체감이 빠르게 하락하고 있음을 다양한 근거를 통해서 제시한 바 있다 (Crewe and Denver 1985; Dalton et al. 1984). 이들이 주목한 정당일체감 쇠퇴의 양상은 강한 정당일체감 보유자들의 급격한 감소, 정당에 대해서 일체감과 충성심을 갖고 있지 않은 무당파층(independents)의 빠른 증가 등을 포함한다.
정당과 시민 사이의 심리적 일체감의 쇠퇴는 정당과 선거정치를 기존의 고정적이고 안정된 구조로부터 불안정하고 유동적인 시장으로 전환하는 결과를 가져오게 되었다. 이러한 전환은 다양한 양상으로 나타났는데, 선거 때마다 지지정당을 바꾸는 투표유동성(electoral volatility)의 증대 (Pedersen 1979; Rose and Urwin 1969), 주요 정당들의 득표율의 전반적인 하락, 유권자들로부터 지지를 얻는 의미 있는 정당의 숫자의 증가에 따른 정당체제의 파편화의 심화, 분리투표의 증가와 같은 현상들이 대두하였다. 예컨대 안정적인 정당일체감이 가장 강력하게 뿌리내린 것으로 평가받던 영국에서, 자신의 정당에 대해서 강한 일체감(strong identification)을 지닌 유권자의 비율은 1960년대의 40%에서 1979년에 10%로 추락하였다. 또한 1940년대에 4% 대에 불과하던 영국, 스웨덴, 노르웨이 등의 투표유동성은 1970년대에 9-15% 선으로까지 증가하였다 (Pedersen 1989, 202).
대중 정당 위기의 또 다른 측면은 대중정당을 지탱하는 근간으로서의 정당조직의 급격한 쇠퇴였다. 정당과 시민들의 연계는 심리적 일체감뿐만 아니라 광범하고 위계적으로 조직되어 있는 조직을 통해서 유지되어왔는데, 이러한 조직은 1960년대 후반부터 크게 흔들리게 되었다. 대중 정당조직의 후퇴는 주로 정당원의 급격한 감소, 당비의 감소라는 측면들을 중심으로 분석되었다. 인구의 완만한 증가에도 불구하고 주요 정당들에 참여하는 당원의 총수는 지난 30년간 눈에 띄게 감소해왔으며, 유권자 대비 당원의 비율은 거의 모든 기성민주주의 국가들에서 현저하게 줄어들었다 (Scarrow 2003, 88-90). 이에 따라서 정당들이 선거에서 얻는 지지표 가운데 충성스런 당원들로부터 나오는 이른바 고정표의 비율도 눈에 띄게 줄어들었다. 아울러 당원의 감소와 더불어 당연히 정당의 재정에서 차지하는 당비의 비율도 거의 모든 주요정당들에 있어서 현격하게 줄어들었다.
대중정당의 심리적 기반과 조직적 기반이 크게 위축되면서, 정당-선거 정치의 구조는 닫힌 정당구조로부터 열린 선거시장으로 전환하였다. 그리고 이러한 전환은 1970년대부터 치열한 경험적, 이론적 논쟁을 불러일으켰다. 우선 정당일체감의 하락, 투표유동성의 증대와 같은 변화의 근거들이 과장되거나 혹은 미시적으로만 해석되고 있다는 비판이 제기되었다. 이러한 비판의 선봉에 선 메이어에 의하면, 유권자들이 개별 정당들 사이에서 지지를 바꾸는 투표유동성은 증가했지만 투표유동의 범주를 좌파와 우파로 확대해서 보면 투표유동성은 그다지 늘어나지 않았다는 것이다. 다시 말해 선거 때마다 지지를 바꾸는 부유하는 투표자들이 늘어나기는 했지만 이들의 지지변화가 좌파에서 우파로 혹은 우파에서 좌파로 이념의 경계를 넘나드는 일은 거의 벌어지지 않는다는 것이다 (Mair 1989, 176).
또한 열린 선거시장으로의 전환은 이러한 변동의 원천을 규명하려는 논쟁을 불러일으켰다. 한편에서는 선진자본주의 국가들의 계급구조의 분화, 전반적인 생활수준의 향상과 같은 사회구조적인 변동의 영향을 강조하는가 하면, 다른 한편에서는 TV를 포함한 매스미디어의 보급의 확대와 교육수준의 향상에 따른 시민들의 정치정보의 습득과 인지구조의 변동에 주목하기도 하였다. 또 한편에서는 이른바 탈물질주의 가치관의 등장이라는 사회심리적 변화와 더불어 사회계급 중심의 이념의 영향력이 흔들리는 현상으로부터 대중정당 위기의 근원을 구명하는 시도를 하기도 하였다 (Dalton and Kuechler 1990; Inglehart 1977). 물론 이러한 논쟁이 뚜렷한 결론을 내리지는 못했지만 그렇다고 해서 이러한 논쟁이 전혀 무익한 논쟁이었다고 할 수는 없다. 이 논쟁은 대중정당의 쇠퇴와 열린 선거-정당정치로의 전환이라는 변동이 하나의 단일한 기술적, 사회적, 정치적 요인에 의한 것이라기보다는 다양한 요인들이 중층적으로 결합되어 빚어내는 다면적인 변화라는 인식을 가져오는 데에 적지 않게 기여했다고 할 수 있다.
1970년대와 1980년대에 걸쳐서 주로 대중정당의 위기를 둘러싼 논쟁에 열중하던 정당연구는 1990년대에 들어서면서 서서히 ‘대중정당 이후의 정당정치’에 초점을 맞추게 된다. 즉 대중정당이라는 역사적인 한 형태의 정당의 쇠퇴를 받아들이게 되면서, 이를 대체하는 새로운 정당의 역할을 개념화하고 그 기능과 위상을 분석하려는 시도들이 다양한 시각에서 이루어지게 된다. 비교적 일찍이 제기된 키르히하이머의 망라형정당론(catch-all party)에서부터 파네비앙코의 선거전문가 정당론(electoral-professional party), 캐츠와 메이어의 카르텔 정당론(cartel party), 서유럽 정당의 미국화론(Americanization of political parties)은 한결같이 이러한 시도들의 사례라고 할 수 있다. 여기서 우리는 무엇보다도 파네비앙코의 선거전문가 정당론이 대중정당 이후의 정당정치의 구조와 역할, 위상을 가장 체계적이고 포괄적으로 파악하고 있다고 본다.
파네비앙코의 개념을 따라서 정당정치의 변동과 관련된 연구의 경향을 살펴보자. 먼저 조직적인 차원에서 볼 때 선거전문가 정당은 대중정당과 극명한 대조를 이룬다. 대중정당이 방대한 조직과 당원을 거느리고 이들로부터 충성심과 일체감을 얻는 대신에 당원과 지지자들의 이익을 집약하고 대표하는 역할을 해왔다면, 선거전문가 정당은 방대한 조직과 당원을 거느리지 않으며 따라서 정당조직은 이전보다 훨씬 경량화되었다고 할 수 있다. 동시에 정당조직은 이제 전문가, 특히 선거운동과 관련된 다양한 전문가들이–여론조사 전문가, 선거전략 전문가, 변호사, 회계사– 주도하게 되었다.
이와 아울러 정당조직의 중앙집권화가 더 강화되는 경향이 두드러지게 진행되었다. 즉 정당 조직이 사회적 연계보다는 선거운동에 초점을 맞추는 방향으로 재구성되면서 정당의 최고위 리더들의 역할과 권한이 점차 확대되었다. 다시 말해 과거처럼 선거운동이 지방조직과 당원, 핵심지지자들에 의해서 주도되는 것이 아니라 매스미디어라는 통로, 전문가들에 의해서 효과적으로 디자인된 선거 메시지와 선거이슈에 의해서 지배되면서, 이를 효과적으로 운영하고 관리하는 정당리더의 역할은 크게 확대되었다 (Farrell and Webb 2003).
한편 앞에서도 강조한 바와 같이, 선거전문가 정당과 당원-지지자-유권자들과의 사회적 연계는 점차 약화되었다. 정치적 세계관의 기반, 재정적 기반의 원천, 선거운동 조직의 근간으로서의 역할을 하던 당원, 지지자와의 연계는 대폭 위축되었다. 반면에 선거전문가 정당들은 사회적 기반으로부터 멀어지는 동시에 국가에 대한 의존은 더욱 강화하였다. 캐츠와 메이어가 이른바 카르텔 정당이라는 개념을 통해서 분석했던 바와 같이, 정당들은 점차 재정적인 기반, 매스미디어의 이용이라는 측면에서 국가에 대해서 이전보다 훨씬 종속되는 양상을 보이게 되었다. 서유럽 대부분의 국가에서 정당들은 이제 당원들의 당비보다는 국고보조금을 재정의 주요한 원천으로 삼게 되었으며 또한 국가가 독과점하는 매스미디어에 크게 의존하게 되었다 (Katz and Mair, 1994; 1994; Koole 1996). 이로 인해서, 선거전문가 정당들은 생존의 기반은 새로이 마련하게 되었지만, 국가에 대한 지나친 의존과 그로 인한 기성정당들의 독과점 체제의 강화라는 짐을 안게 되었다.
정당조직 차원의 변화와 시민사회와의 사회적 연계의 약화라는 변동에도 불구하고, 선거전문가 정당은 정부와의 연계라는 차원에서는 여전히 중심적인 역할을 지속하고 있다. 시민사회-정당-정부의 정책이라는 연계구조에 있어서, 정당이 정부와 갖는 연계는 대개 정부의 정책 산출에 대한 정당의 통제, 정부의 운영과정과 절차에 대한 정당의 통제라는 두 측면으로 구성되는 데, 이 두 측면 모두에서 선거전문가 정당은 상당한 수준의 통제력을 여전히 유지하고 있다. 먼저 정부의 정책 산출에 있어서 정당의 역할과 통제에 대해서는, 힙스(Hibbs, 1977)의 선구적인 연구 이후에 수많은 분석들이 집권정당(들)의 이념적 좌표와 정부정책의 내용 사이의 연관에 대해서 경험적인 분석을 시도하였는데 (Cameron 1985; Castles 1982) 이들 대부분은 조심스럽게나마 서유럽 민주주의에서 이른바 정당에 의한 정부(party government)가 여전히 유지되고 있음을 보여준다. 비록 정당들 사이에 정책상의 정체성이 뚜렷하게 구분되어 제시되지는 않지만 또한 유권자들이 이러한 차이를 명확하게 이해하고 있다고 보기는 어렸지만, 그럼에도 여전히 상당한 수준의 연관이 정당의 정책프로그램과 정부의 정책 사이에 존재한다는 것이다. 또한 정당들은 여전히 의원들의 상임위원회 배분과정의 통제, 의원들의 입법안 제출과정의 통제, 의원들의 의회 표결에 있어서 정당투표 형식의 통제를 통해서 높은 수준의 정당규율을 유지하고 이를 통해서 정부운영의 절차와 내용을 통제하고 있는 것으로 분석되고 있다 (Bowler 2003; Doring 1995).

(2) 새로운 정당과 대안조직의 도전

기성 민주주의 정당정치의 변동에 있어서 또 다른 주요한 측면은 이른바 새로운 정당과 대안조직의 도전이라고 할 수 있다. 1970년대에 이른바 민주주의의 위기가 시작되면서, 기성정당들의 역할과 정당성을 근본적으로 비판하고 새로운 대안을 제시하려는 운동이 활발하게 전개되었다. 처음에 이들은 신사회운동의 형태, 대안적 조직의 형태로 시작하였지만 이들 가운데 일부는 1970년대를 전후로 새로운 정당의 결성을 통해서 정치세력화하였고, 다른 일부는 운동과 대안조직의 형태로 남아서 기성정당들과 경쟁하며 역할을 공유하게 된다. 새 정당의 방식이든 혹은 대안조직과 운동의 형태이든, 이들 새로운 세력들은 1990년대 이후 정치적 의제의 설정과 시민들의 이익 집약과 대표라는 측면에서 기성정당들과 경쟁하면서 공존하는 관계로 접어들게 된다.
새로운 정치에 대한 연구는 크게 이들의 등장 배경, 조직-이념-구성, 기성정당정치에 미치는 영향과 상호관계의 유형이라는 세 측면에 초점을 맞추어 이루어졌다. 새로운 정치적 도전의 배경에 대한 연구는 주로 거시적인 사회변동, 대의제 민주주의의 위기에 초점을 맞추어 이루어졌으며 이러한 작업은 주로 사회학자들과 정치사회학자들이 주도하였다 (Touraine 1971; 1976). 정당연구자들이 더 집중적으로 규명하고자 했던 것은 조직-이념-구성과 기성 정당정치와의 관계였다.
대안조직, 신사회운동, 새로운 정당들의 조직과 이념상의 특성은 주로 기성정당에 대한 이들의 비판과 긴밀하게 연계되어 있었다. 새로운 도전세력들은 기성정당들(대중정당)의 위계적인 구조가 일반시민과 유권자의 정치적 소외를 가져오는 핵심적인 요인이라고 파악한다. 이에 따라서 이들은 위계적인 성격을 지닌 방대한 조직구조는 더 이상 민주주의를 지탱하는 기반이 될 수 없다고 본다. 이들은 시민과 정부의 연계는 이제 수평적이고 개방적인 네트워크 중심의 구조를 지닌 연계구조에 의해서 유지되어야 한다고 믿는다. 환경운동, 여성운동, 반전-반핵운동을 비롯한 다양한 신사회운동 조직들과 녹색당이 이 같은 수평적인 구조를 구축한 까닭은 여기서 비롯되었다 (McAdam et al. 1996).
또한 대안조직과 신사회운동 조직들은 기성 정당정치가 시민들의 새로운 사회적 요구를 정치적 이슈로서 수용하고 이를 집약하고 표현하는 데에 실패하고 있다고 본다. 즉 기성정당들은 조직 방식뿐만 아니라 이익의 대표라는 관점에서도 실패하고 있다는 것이다. 기성정당들이 경제적인 분배와 재분배, 시장경제에서 국가의 역할과 같은 전통적인 이슈에만 매달려 있는 동안 시민사회에는 새로운 정치적 이슈들이 제대로 대표되지 않은 채 폭발하고 있었다는 것이다. 환경, 여성, 노동의 질, 핵의 공포와 평화와 같은 이슈들은 기성정당들에 의해서 외면당하고 있으므로 새로운 대안조직들은 이러한 이슈들을 대표하는 일을 근본목표로 삼는다는 것이다 (Lawson and Merkl 1988).
새로운 사회운동이 젊은 층과 지식인, 신중간계급을 중심으로 폭넓은 지지와 참여를 얻게 되고 또한 이를 기반으로 한 녹색당과 대안정당들이 5-15% 정도의 지지를 얻게 되면서, 대안세력과 기성정당정치

– 참 고 문 헌 –

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