[사회복지정책론] 신자유주의 경향이 한국 사회복지정책에 미친 영향인문사회레포트
신자유주의 경향이 한국 사회복지정책에 미친 영향
서론
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?지금으로부터 150년 전 맑스는 유명한 <<�공산당 선언>>에서 유럽을 배회하고 있는 유령에 대해 이야기한 바 있다. 이로부터 150년이 지난 현재, 맑스가 주목한 공산주의라는 유령을 현실화하고자 했던 현실사회주의의 실험은 실패로 끝난 가운데, 새로운 유령이 세계 구석구석을 지배하려고 배회하고 있다. 그것은 신자유주의라는 유령이다. 신자유주의란, 과도한 국가개입과 복지정책으로 인해 1970년대 서구사회에 경제침체와 사회 활력 저하 현상이 나타나게 되는데, 이를 국가개입 축소와 시장경제 강화를 통해 해결해야 한다는 주장과 이를 반영한 경제정책을 총칭한다. 신자유주의, 자유시장경제 강화의 주요 정책으로는 자유롭고 공정한 경쟁 보장, 불필요한 규제들의 철폐, 정부 규모의 축소, 세금 감축, 공기업 민영화, 노동시장의 유연화, 과도한 복지의 축소, 정책과 행정의 투명성 강화 정책 등이 있다. 국민의 정부도 이 정책을 대체적으로 수용해 정부, 금융, 기업, 노동부분의 4대부분 구조개혁을 단행하였다. 이른바 4대 구조개혁의 방향은 1) 작지만 봉사하는 효율적인 정부, 2) 건실하고 경쟁력 있는 금융, 3) 투명하고 강한 기업, 4) 노사정이 함께 만드는 활력 넘치는 노동시장으로 설정하고 여기에 세계와 함께 하는 개방 경제 등을 추가해 경제개혁과제로 제시하였다.?특히 신자유주의는 과도한 복지정책이 국가의 활력을 떨어뜨리고 국민 부담을 증가시켰다고 비판하면서 과도한 복지를 줄여야 한다고 주장한다.
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?신자유주의의 복지국가에 대한 비판은 첫째, 과중한 세금부담과 기업활동의 유연성을 제약하는 노동조건에 대한 규제로 인해 자본가의 투자유인을 감소시켰다는 것이다. 둘째는 복지국가에 의해 실업상태에서도 일정수준의 생활이 보장되자 노동력의 공급이 줄어들고 근로의욕이 감소하게 되었다는 것인데 한마디로 일을 안 하려는 풍조가 생겨났다는 점이다. 셋째로 복지국가는 국제적 수준에서 벌어지는 국가단위의 경쟁에서 뒤쳐지…(생략) 게 한다는 주장이다. 이러한 비판에 근거하여 영국의 대처정부는 복지제공에 있어서 처우제한의 원칙(less eligibility principle)을 채택한다. 이는 국가에 의한 복지제공의 수준이 시장에서 제일 싼 임금으로 일하는 노동자의 생활수준보다 높아서는 안 된다는 의미이다. 근로를 하는 것이 적어도 실업상태보다는 더 나아야만 한다는 것이다. 이러한 원칙에 의해 대처정부는 기왕의 복지의 보편적 제공에서 선별적 제공으로 선회하고 NHS(National Health Service)를 민간의 건강보험제도로 대체하고 공영주택의 민영화, 주택 보조금 삭감정책 등을 취한다. 유럽식 복지제도에 미치지 못했던 미국의 레이건 정부는 조세의 인하에 따라 국방비를 제외한 사회복지비용의 축소를 추진하였다. 실제로 미국경제는 1981년 레이건의 집권 후 구조조정기인 3년간 한때 9.5%까지 오르던 실업률이 지속적으로 낮아져 98년에는 4.6%까지 떨어져 자유주의적 처방이 부자들뿐만 아니라 빈자들에게도 고용창출의 이득을 제공했다고 평가 할 수 있다. 물론 신자유주의의 이와 같은 복지정책이 어느 시대 어느 나라에서 보편적으로 적용될 수 있는 이론은 아니다. 만약 높은 세금에도 불구하고 그것이 더불어 사는 사회를 위해서는 당연한 것이라는 인식이 광범하게 형성되어 있다면 결코 생산 활동의 위축이나 일을 안 하려는 풍조가 나타나지는 않을 것이다. 결국 이러한 이론은 인간의 특정한 의식수준 하에서 나타나는 주된 경향을 경험적으로 정리한 것이다. 그러나 바로 그렇기 때문에 현실적 의미를 갖게되는 것이다. 사람들의 의식수준에 맞지 않는 과도한 복지정책이 그 수혜를 받는 사람들을 포함한 사회전체를 어렵게 하는 조건에서 경제 활성화를 위해 복지정책의 개편을 꾀하는 것은 불가피한 선택이라 보여진다.
이 글에서는 신자유주의 경향이 한국 사회복지정책에 미친 영향에 대해 알아보고자 한다.
본론
1. 사회복지정책의 신자유주의화
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?오늘날 대부분의 국가에서 선택되고 있는 시장제도가 복지정치와 성공적인 결합이 가능한가에 대해서는 의견이 분분하다.
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?맑스주의자들은 선진 산업사회에 대한 분석에는 ‘국가는 자본계급을 위해 활동하는 반면 자본계급은 국가의 명령대로 다수를 위해 활동하지는 않는다’고 말한다. 그러므로 부의 집중과 소득불평등을 감소하고 국민이 우선시되는 정책과 생산성 향상에 기여할 수 있는 작업장의 조직관계를 개선시키기 위하여 생산 및 재분배 수단을 사회화함으로써 혼합적 협력체제나 노동자 참여 및 공적 책임성이 극대화된 국영기업이 지배적인 형태가 되어야 한다고 주장한다. 그러나 신자유주의 진영의 생각은 이와 전혀 상반된다. 사회적 재분배 기능은 국가개입의 경우는 시장실패보다 더 큰 해악을 초래하기 때문에 ‘국가가 제공하는 서비스’보다 자유 경쟁적 시장기능을 더 선호한다. 그러므로 ‘복지국가는 사회변혁의 기제가 아니라’ 특정집단에게 더 많은 급부를 제공하게 되는 불평등한 재분배 기제라고 비판한다.
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?양극단의 주장은 사회정책에서 정책수행상의 갈등이 불가피함을 보여준다. 그러나 여기에 대해 Hall이나 George와 Wilding은 이런 대립적 입장을 이데올로기적인 문제제기라고 규정함으로써 사회적 급부의 수준은 경제적 요인이라기보다는 일차적으로 이데올로기 결과라고 설명하면서 복지에 대한 시장과 국가의 역할을 사회적 담론의 장으로 개방하였다. 일반적으로, 민주주의 국가의 정부는 선거에 승리하기 위하여 유권자들에게 광범위한 개혁프로그램이나 사회복지 급부의 확대를 공약하지만 이런 프로젝트들은 추가적인 국가지출 없이는 실현 불가능한 것들이다. 예를 들어 미국의 빌 클린턴 후보는 선거에서 직업교육 프로그램과 의료보험 체계의 확대를 공약하였으나 선거 직후 정부지출에 대한 기대 심리로 국공채 시세가 떨어지고 투자신탁은행들이 새 정부의 개혁 프로그램에 노골적인 저항을 시작하자 의회에서 다수의 지지를 상실할 것을 우려하여 모든 개혁 프로그램들을 백지화하였다.
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?신자유주의적 견해에 따르면, 자본주의 경제는 시장과 경쟁이라는 고유의 자기규제력과 자기조절력을 갖추고 있으므로 경제에 대한 국가개입은 시장에서의 이러한 경쟁 메커니즘을 잘 유지시킬 수 있는 외부적 조건을 형성하는 데만 한정시켜야 한다는 것이다. 즉, 경제정책이 시장기능을 강화하는 시장 근본주의적이라면 사회정책의 영역은 개인의 능력과 업적이라는 시장 경제적 요소를 기초로 사회구성원에게 사회적 부를 분배하고 복지를 보장하는 영역이다. 따라서 이 두 영역이 성공적으로 결합된 것이 사회적 시장경제라고 강조한다. 결국 사회정책은 경제정책의 성공을 위한 경쟁력 향상과 이윤추구를 위해 기능해야 하며, 경제정책의 성과물은 사회정책을 실시하기 위한 물적 토대가 된다고 파악함으로써, 사회정책이 시장경제의 부수물이 된다.
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?신자유주의적 복지재편의 형태를 네 가지로 요약해보면,
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?첫째, 사회복지 프로그램들을 일괄적으로 조정, 삭감하여 모든 복지 프로그램을 최저수준으로만 보장하고, 그 이상의 욕구는 개인의 능력에 맡겨두는 ‘가장 적합하고 합리적인’ 최적 수준의 유지와, 프로그램 수혜 남용을 방지하기 위해 자격요건에 부가사항을 강화함으로써 사회복지 비용을 절감하려는 긴축조치 형태.
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?둘째, 복지국가가 노동할 동기를 결여시키다는 비판에 대응한 조치로 연금기금의 형성방식을 노동자들의 기여금에 더 많이 의존하도록 만들거나 민간운영의 연금공단을 허용하는 등으로 연금제도를 잔여적, 성취적 모형으로 변모시키는 ‘시장중심의 노동복지’적 조치형태.
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? 셋째, 책임성이 결여된 복지 관료제를 극복하기 위해 복지프로그램의 형성과 실행에 민주주의적인 참여 및 분배, 클라이언트의 욕구에 보다 민감한 대처가 가능하도록 만든 복지행정의 탈중심화 조치형태.
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?넷째, 복지국가의 수혜가 더 이상 절대적인 청구권이 아니라 반드시 시민으로서의 도덕적 의무를 함께 부의 원리에 따라야 한다는 생각에 근거한 조치 형태이다.
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?결론적으로, 신자유주의적 사회정책에서는 자율적인 복지정책입안이나 계획수립이 불가능한 것은 물론, 시장법칙의 운용과정에서 야기되는 폐해들을 완화시키거나 경감시키는 역할에만 국가의 개입이 한정적으로 허용된다. 곧 생산성 향상에 의한 이윤율 증대를 위해 노동자들이 양보할 수 밖에 없다는 노사타협주의에 입각한 노사관계를 강조하고, 엄격한 자격요건에 의해 대상을 선정하는 선별주의적인 국민최저선 개념에 의존하여 사회복지 지출을 감소시키고 있다.?
2. 한국 사회복지의 신자유주의적 경향
?세계화의 와류 속에서 유럽 대륙에서 출발한 경제위기는 아프리카의 소말리아와 르완다를 거쳐 아시아 대륙의 인도네시아, 태국, 방글라데시, 한국, 라틴 아메리카의 멕시코, 브라질, 페루, 볼리비아 그리고 러시아까지 순환되었다. 한국의 신자유주의는 김영삼 정부가 주창하였던 ‘세계화’에서 발현되기 시작했는데, 세계자본주의의 구조적 위기국면에서 금융과 무역부문의 조기 자유화 등의 전략은 한국 경제구조 내부의 모순이 ‘세계자본주의의 본질적 결함’과 결합되는 기회를 제공함으로써 외환위기라는 형태로 이어졌다.
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?한국 경제위기의 담론들은 초기에는 제국주의 음모론, 세계자본주의 대공황론, 그리고 재벌경제 책임론으로 요약할 수 있었다. 그러나 한국경제 위기의 가장 직접적 원인인 한국경제 내부의 구조적 폐해 (대기업의 과잉투자, 중복투자, 부실투자와 이에 따른 외채누적과 금융기관의 부실)가 외부적 환경인 초국적 금융자본에 의해 주도되는 세계자본주의체제 자체의모순과 결부되어 위기가 초래되었다는 분석이 기본적인 출발점이 되어야 한다. 이로 인한 외채의 누적과 대기업들의 부도는 한국 경제를 공황에 빠뜨리고 국제금융을 제공하는 조건으로 하는 IMF의 요구가 아니더라도 경제위기를 극복하고 선진 경제구조로 올라서기 위해서는 경제의 구조조정은 불가피한 것이다. 그러나 금융시장과 자본시장의 완전 개방은 선진 경제구조로 올라서기 위해서는 경제의 구조조정은 불가피한 것이다. 그러나 금융시장과 자본시장의 완전 개방은 선진 경제권이 주도하는 세계경제체제 속으로 ‘예속적’ 편입을 의미하며, 사회의 분배적 정의라는 사회복지 이념이나 사회 정책보다는 경쟁력 향상과 수익성 추구라는 경제 가치들과 경제정책이 우선된다는 것은 이미 지적하였다. 동시에 이런 맥락에서 한국 노동자들이 직면하고 있는 문제는 전 지구적으로 각국의 노동자계급이 봉착하고 있는 문제들과의 연장선에 놓여 있다는 것을 의미한다.
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?가장 친 노동자적이며 복지 마인드적 성향을 가지고 있었던 김대중 정권의 출범은 한때 개혁적, 민주적 정부로서 복지국가의 제도적 완성을 이루어갈 것이라는 기대감을 갖게 했으나, 위기해결 과정에서 통화주의에 입각한 IMF의 개입전략을 통해 본격적으로 신자유주의적 대안들을 도입하였다. 개괄적으로 보면, 상품시장 및 금융시장의 개방, 노동의 유연화(정리해고, 조기퇴직, 파트타임 고용, 임금동결), 재벌기업 및 금융시장의 구조조정 (부실기업 및 금융기관 퇴출, 방만한 경영의 기업 매각조치, 재벌해체) 그리고 사회 복지체계의 개혁(의료보험의 통합강화, 전국민 연금가입, 생활보호제도의 전면 개혁) 등이 이루어졌다.
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?1997년에 출간된 <<�김대중의 21세기 시민경제이야기>>라는 책에서 김대중 전 대통령은 ‘자율과 자립을 도와주는 생산적 복지’ 라는 논의를 주장하고 있는데, “국민경제의 활력과 탄력성 제고를 위한 현실적 차원에서… 사회전체가 조화롭게 발전하지 못하고 어느 한 부분만 중요시된다면 그 만큼 역기능이 심화되고… 따라서 경제와 복지를 조화시키기 위하여 경제정의와 분배를 기초로 복지정책을…”이라고 말하고 있다. 여기에는 김대중 정부의 사회복지정책이 개인의 자율과 자립, 경쟁, 생산성 등의 신자유주의적 시장경제의 원리들을 기저에 두고 있다는 염려를 전혀 배제할 수 없다. 이 경우 사회적 비용을 절감함으로써 경제의 생산성을 향상시키려 하거나, 사회복지정책보다는 경제정책을 우선시하게 되어 경제정책의 성공을 보증하지 않는 사회복지 정책은 유보될 수도 있다. 또한 사회복지체계의 일부를 민영화하여 시장기능에 맡기고 개인의 자율과 능력에 따라 복지비용을 이용자인 개별 국민의 몫으로 전가시킬 수도 있다. 결국 선 경제회복 후 사회복지정책 확대라는 논리의 연장이며 사회복지정책은 경제정책의 부수물이 되는 셈이다.
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?‘생산적 복지’라는 패러다임 역시 경제와 복지간의 정합적 해결방안을 모색하려는 것이기는 하나 국제경쟁력 확보를 위한 전략으로 노동 재숙련화와 유연 – 기술적 노동시장을 촉진하는 적극적 노동시장정책을 기반으로 하고 있다. 노동하는 것을 전제조건으로 복지를 제공하겠다는 의도이다. 이는 사회복지가 낭비적이고 소비적이라고 폄하시키는 성장논리나 경제 우선에 기초한 시각에서 비롯된 것으로 복지의존성을 막고 노동의욕을 고취시키기 위한 유인책을 복지급부로 제공하는 정책들이 구사된다. 이는 독일과 프랑스, 네덜란드가 채택했던 노동시장내의 노동감축을 위한 정책들인데, 조기퇴직 장려, 고용경력에 관련하여 제공되는 사회보험, 소득자 외의 가족구성원은 노동시장에 참여할 수 없도록 만들고 있다. 그로 인해 여상과 노인의 노동시장 진입은 차단되고 남성부양자에게 의존적인 가족 내 소득이전을 강화하고 있다.
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?한국만이 아니라 위기상황에 있는 국가들의 거시경제적 안정화를 위해 취해지는 긴축정책은 사회보장과 사회정책적 지출을 축소하는 것으로 나타나 사회복지계획을 축소시키거나 공공재정을 불안하게 만들었다. 사회복지지출의 축소는 곧 복지이용료의 개인부담원칙과 국가책임성의 약화로 나아가 사회복지 서비스의 민영화를 증대시키고, 보건의료 및 교육서비스에 부과되는 비용을 부담할 수 없는 빈곤한 자들은 사회적으로 배제시키게 된다. 물론 국가만이 사회복지의 주체여야 하는 것은 아니지만 국가가 사회복지의 일차적 책임을 지고 부차적으로 다양한 복지재원 공급원을 개발하여야 한다는 점이 중요한 것이다.
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?또한 노동부문에서도 ‘신자유주의적 코포라티즘체제’인 노사정 위원회를 계급타협의 기반으로 구축해 놓았으나 경제위가 상황에서의 불가피성을 내세운 정리해고제의 합법화와 임금동결 및 삭감 같은 노동유연화 조치들은 고용불안정과 자본에 대한 노동종속성 그리고 실질임금하락, 노동강도의 강화를 촉진하지 않을 수 없게 만들었다. 위기를 해결하려는 이러한 신자유주의적 국가개입은 외환위기는 극복했을지라도 노동자들의 생존권을 끊임없이 위협하는 기제로 작용한다. 이런 결과로 대량실업의 발생은 세계자본주의 체제의 모순이 초래한 경제위기의 부담을 노동자들에게 전가시키고 있는 과정으로 볼 수 있다.
결론?
통합된 세계경제체제에서 이루어지는 자유화, 규제철폐, 민영화로 정의되는 신자유주의적 세계질서는 국제 금융자본의 세계질서를 강화함으로써 개별 국민국가의 자율성과 사회 복지적 개입, 그리고 민주주의 원칙을 불가능 사회복지정책을 경제정책에 예속시킨다. 더욱이 서구 복지 선진국들은 복지와 성장, 축적과 정당화라는 상충적 요소의 공존이 필연적으로 위기를 만들어내며, 이 위기는 어느 한쪽을 완전히 포기하지 않고는 해결되지 않는다는 분석이 있다. ‘생산적 복지’, ‘노동하는 복지’를 강조하는 제 3의 길은 신자유주의의 변형에 지나지 않는다는 비난에도 불구하고 영국과 독일 등의 좌파 정부들이 채택하고 있는 노선이다. 그러나 세계화를 배경으로 한 우리나라의 경제위기는 대량의 실업과 빈곤의 양극화를 심화시켰고 빈약한 사회복지는 이를 더욱 악화시키고 있다.
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?노무현 정부는 사회경제적 환경변화와 기존의 정책에 관한 문제점에 대응하기위한 정책의 모색이 요구된다고 할 것이다. 우선 고용이 불안정하고 근로조건이 열악한 비정규근로자가 크게 증가하고 있으며 산업구조의 변화와 기술진보의 가속화, 인력의 공급구조와 수요구조의 왜곡현상, 고령화 사회로 진입, 평생직장사회에서 평생 직업사회로의 전환, 외국인 인력 관리정책의 개선 필요성, 노동계의 산별체제로의 전환, 민영화문제 등의 변수에 어떻게 대처하고 해결해 나가는지 지켜봐야할 것이다.
참고문헌
안병영 임혁백 편, <�세계화와 신자유주의>, 나남출판
김영화 이옥희 한국사회복지학회 vol. 39 <�세계화와 한국 사회복지의 비판적 검토>
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